Beleid en wetgeving

Dit hoofdstuk beschrijft het drugsbeleid in de EU als geheel en in afzonderlijke lidstaten, alsmede de relatie tussen deze twee beleidsniveaus. De door het EWDD in de verslagperiode verzamelde gegevens maken een overzicht mogelijk van de huidige nationale drugsstrategieën en institutionele kaders in heel Europa. Schattingen van de maatschappelijke kosten van drugs komen aan de orde in de paragraaf over overheidsbestedingen. Op basis van door de lidstaten opgegeven gegevens over nationale overheidsbestedingen is bij benadering bepaald hoeveel geld die Europese overheden besteden aan het fenomeen drugs. Nieuwe wetgeving die zich richt op terugdringing van het aanbod of op wettelijk gereguleerde drugstests komt aan bod in een paragraaf over recente veranderingen in nationale wetgeving. De paragraaf over drugsgerelateerde criminaliteit geeft een overzicht van de jongste statistieken over drugsdelicten en trends in delicten gerelateerd aan opioïden en cannabis. Het hoofdstuk besluit met een paragraaf over Europese onderzoeksactiviteiten met betrekking tot drugs.

 

Nationale drugsstrategieënAlgemene situatie en nieuwe ontwikkelingen

Begin 2007 beschikten alle EU-lidstaten, met uitzondering van Italië, Malta en Oostenrijk, over een nationale drugsstrategie, soms in combinatie met een actieplan. Op dat moment waren er in Europa in totaal meer dan 35 verschillende nationale drugsplannen van kracht, met een looptijd variërend van slechts twee jaar (Tsjechisch actieplan) tot meer dan tien jaar (Nederlandse nationale drugsstrategie).

Een duidelijke trend in de laatste jaren is een verschuiving van een enkel nationaal plandocument naar twee elkaar aanvullende instrumenten: een strategisch kader en een actieplan. Deze benadering laat een betere definitie toe van de doelstellingen op de verschillende termijnen (kort, middellang en lang) en wordt nu toegepast in bijna de helft van de EU-lidstaten. In de landen die in 2004 en 2007 tot de EU zijn toegetreden is dit zelfs nog gebruikelijker: acht van deze twaalf landen hebben zowel een drugsstrategie als een actieplan.

Door een drugsstrategie te combineren met actieplannen kunnen doelstellingen, maatregelen, verantwoordelijkheden en termijnen gedetailleerder worden vastgesteld. Landen als Cyprus, Letland en Roemenië hebben gedetailleerde beschrijvingen van de uitvoeringsprocessen opgenomen in hun drugsstrategieën en actieplannen. Deze benadering, die ook al enige tijd wordt gehanteerd in andere lidstaten (zoals Spanje, Ierland en het Verenigd Koninkrijk), wordt steeds populairder en wordt ook toegepast in het huidige EU-actieplan inzake drugs.

In 2006 zijn nieuwe drugsstrategieën of actieplannen goedgekeurd in vier lidstaten (Griekenland, Polen, Portugal en Zweden) en Turkije, alsmede in Noord-Ierland in het Verenigd Koninkrijk. In geen van deze gevallen ging het om een primeur en in alle gevallen maakten de nationale verslagen melding van de lessen die in de nieuwe beleidsdocumenten waren getrokken uit de ervaringen met de vorige. In 2007 zullen twee lidstaten (Malta en Oostenrijk) en Noorwegen nieuwe drugsstrategieën aannemen; Tsjechië, Estland, Frankrijk en Hongarije zullen nieuwe actieplannen ten uitvoer leggen.

 

Inhoud

Het terugdringen van drugsgebruik en van problematisch drugsgebruik in het bijzonder is een hoofddoelstelling van de nationale drugsstrategieën en actieplannen van alle EU-lidstaten, kandidaat-lidstaten en Noorwegen. Alle landen stellen zich ook ten doel individuele en collectieve schade ten gevolge van drugsgebruik te voorkomen en verkleinen. Een ander gemeenschappelijk kenmerk is de “alomvattende aanpak”, waarbij interventies gericht op terugdringing van het aanbod en interventies gericht op terugdringing van de vraag aan elkaar zijn gekoppeld. De “evenwichtige” aanpak, waarin prioriteit wordt gegeven aan terugdringing van zowel aanbod als vraag, wordt ook zeer algemeen toegepast. Al deze elementen maken deel uit van de EU-drugsstrategie.

Met betrekking tot de psychoactieve stoffen die zijn opgenomen in de nationale drugsstrategieën zijn er aanmerkelijke verschillen tussen de Europese landen. Dit blijkt onder meer uit de nieuwe, in 2006 aangenomen beleidsdocumenten. Twee hiervan gaan over illegale drugs (Polen, Portugal), zij het dat er enig verband wordt gelegd tussen de drugs- en de alcohol/tabaksstrategieën, twee betreffen zowel illegale drugs als alcohol (Griekenland, Noord-Ierland in het Verenigd Koninkrijk) en één (Turkije) behandelt alle verslavende stoffen. Daarnaast heeft Zweden twee aan elkaar gekoppelde actieplannen aangenomen, een voor alcohol en een voor illegale drugs. In sommige landen (bijv. Duitsland en Frankrijk) is men al enige jaren bezig het beleid met betrekking tot legale en dat met betrekking tot illegale drugs met elkaar te integreren (1). Het toepassingsgebied van drugsstrategieën en hun eventuele integratie met andere op de volksgezondheid gerichte strategieën zal in de komende jaren hoogstwaarschijnlijk een belangrijk thema blijven.

Nationale drugsstrategieën en actieplannen omvatten in het algemeen interventies op het gebied van preventie, behandeling en re-integratie, schadebeperking en terugdringing van het aanbod. De reikwijdte van de verschillende interventies en het eraan gehechte belang verschilt echter per land (2). Dit heeft te maken met verschillen in de omvang en andere eigenschappen van het drugsprobleem, maar ook met verschillen binnen Europa wat betreft beleid op sociaal gebied en op het gebied van volksgezondheid. Financiële middelen, de publieke opinie en de politieke cultuur zijn eveneens belangrijke factoren, en er kan worden aangetoond dat landen met vergelijkbare kenmerken ook kiezen voor vergelijkbaar drugsbeleid (Kouvonen et al., 2006).

 

Evaluatie

Het feit dat binnen de EU bij gelijke doelstellingen verschillende drugsstrategieën worden gehanteerd, kan worden gezien als een sterk punt omdat het een vergelijkende analyse van verschillende soorten aanpak mogelijk maakt. Een evaluatie van nationale drugsstrategieën en actieplannen is daarom niet alleen van belang voor een beoordeling van hun effectiviteit op nationaal niveau, maar ook voor een verbetering van het algehele inzicht in de effectiviteit van drugsstrategieën. De EU en haar lidstaten hebben hierin reeds aanzienlijke middelen geïnvesteerd.

Vrijwel alle Europese landen stellen een evaluatie van hun nationale drugsstrategie als doelstelling te hebben. Overheden willen weten of hun beleid is uitgevoerd en of de verwachte uitkomsten zijn gerealiseerd. In twee lidstaten (België, Slovenië) is de evaluatie beperkt gebleven tot enkele projecten. In de meeste andere landen, en op EU-niveau, wordt de uitvoering van de in de nationale drugsstrategie vastgestelde maatregelen systematisch gevolgd. Dat maakt het mogelijk voortgangsverslagen te maken en de uitkomsten te gebruiken om drugsstrategieën of actieplannen te verbeteren dan wel vernieuwen.

Allesomvattende evaluaties, waarin alles van proces, via output tot aan uitkomsten en effecten wordt onderzocht, komen minder vaak voor in Europa. Sommige landen (Estland, Griekenland, Spanje, Polen, Zweden) maken melding van een interne evaluatie op basis van voortgangsanalyses van de tenuitvoerlegging en andere beschikbare epidemiologische en criminologische gegevens. In bepaalde gevallen (Luxemburg, Portugal) wordt een dergelijke evaluatie uitgevoerd door een externe instantie.

Kortom, voortgangsanalyses van de tenuitvoerlegging van nationale drugsstrategieën en actieplannen beginnen de norm te worden in Europa. De volgende stap, het ontwikkelen van evaluaties van uitkomsten en effecten, staat nog in de kinderschoenen, en de aanstaande effectbeoordeling van het actieplan inzake drugs (2005-2008), waarvoor de Europese Commissie een methodiek laat ontwerpen, zou hiervoor model kunnen staan. Er wordt ook hier en daar gewerkt aan de ontwikkeling van indices om de effecten van nationale drugsstrategieën of de algehele drugssituatie te meten. Zowel het Verenigd Koninkrijk als het UNODC (Bureau voor Drugs en Criminaliteit van de Verenigde Naties) hebben op dit vlak al veel gedaan.

 

Drugsbeleidindices

 

De drug harm index (DHI) van het Verenigd Koninkrijk is bedoeld om de maatschappelijke kosten te bepalen van de schade ten gevolge van problematisch gebruik van illegale drugs. Het gaat daarbij om vier soorten schade: gezondheidsschade, schade aan de gemeenschap, binnenlandse drugsgerelateerde criminaliteit en commerciële drugsgerelateerde criminaliteit. De DHI is echter niet bedoeld als een compleet overzicht van de gehele drugssituatie van het land, aangezien alleen indicatoren kunnen worden gebruikt waarvoor al betrouwbare gegevens beschikbaar zijn. De uitkomsten (cijfers en trends) worden gebruikt als referentiepunt waartegen toekomstige gegevens kunnen worden afgezet (MacDonald et al., 2005). De illicit drug index (IDI) van het UNODC combineert drie aspecten van drugs: productie, illegale handel en misbruik. De uitkomst is een totaalscore op basis van een “schade/risicofactor per hoofd van de bevolking”, die moet aangeven hoe groot het totale drugsprobleem in een bepaald land is (UNODC, 2005).

Tijdens de ontwikkeling van beide instrumenten hebben zich interessante methodologische ontwikkelingen voorgedaan en is al enig inzicht ontstaan in het nut van algemene indices voor de evaluatie van drugsstrategieën en voor het monitoren van de algehele drugssituatie. Een eerste observatie is dat dergelijke instrumenten nuttig kunnen zijn voor een longitudinale vervolgstudie van de nationale situatie, maar dat om werkelijk te kunnen begrijpen wat er gebeurt, het nodig is de resultaten te contextualiseren door binnen de indices de afzonderlijke indicatoren te analyseren. Een algemene index voor vergelijkingen tussen landen onderling is problematischer, gezien de beperkingen van de beschikbare gegevensverzamelingen en het ontbreken van contextuele variabelen (zoals geografische situatie) in de analyse.

 

Coördinatiemechanismen

Hoewel in vrijwel alle EU-lidstaten en Noorwegen nu formele coördinatiemechanismen in verband met drugs bestaan, zijn er aanzienlijke verschillen tussen de systemen. Deze verschillen weerspiegelen de verschillen in de politieke stelsels van de landen. Toch zijn er wel enkele algemene gemeenschappelijke kenmerken.

In de meeste landen vindt coördinatie plaats op zowel nationaal als regionaal of plaatselijk niveau. Op nationaal niveau is er meestal een interministerieel drugscomité, vaak aangevuld door een nationale drugscoördinator en/of een nationaal drugsbureau die/dat verantwoordelijk is voor de dagelijkse coördinatie. Op regionaal of plaatselijk niveau zijn er in de meeste landen drugscoördinatoren en/of drugsbureaus.

Er zijn verschillen in de manier waarop coördinatie op nationaal niveau is gekoppeld aan die op regionaal of plaatselijk niveau. In sommige landen, met name die met een federale structuur (zoals België en Duitsland), worden verticale coördinatiesystemen gebruikt ten behoeve van samenwerking tussen de verschillende, onafhankelijk van elkaar optredende coördinatie-instanties. In andere landen (zoals Finland en Portugal) wordt de coördinatie op regionaal en plaatselijk niveau direct aangestuurd door de nationale coördinatie-instanties.

Vergelijkende analyse van de coördinatiemechanismen in verband met drugs in de EU is lastig vanwege de diversiteit aan systemen. Een studie in opdracht van het EWDD heeft echter aangetoond dat het mogelijk is coördinatiesystemen te beoordelen door specifiek te kijken naar hun “uitvoeringskwaliteit”; dit is een concept dat staat voor het vermogen van een coördinatiesysteem om gewenste uitkomsten te bewerkstelligen (Kenis, 2006). Deze benadering zal verder worden ontwikkeld met het oog op gebruik bij de evaluatie van nationale coördinatiesystemen op het gebied van drugs.

 

Drugsgerelateerde overheidsbestedingenDe kosten van drugsgebruik

Onderzoek naar de kosten van drugsgebruik kan nuttige informatie opleveren in verband met het ontwikkelen en beheren van drugsbeleid.

Drugsgerelateerde kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën: directe en indirecte. Directe kosten betreffen betalingen, zoals de kosten voor preventie, behandeling, schadebeperking en rechtshandhaving. Indirecte kosten betreffen de waarde van diensten die ten gevolge van drugsgebruik niet worden uitgevoerd, zoals productiviteit die vanwege drugsgerelateerde morbiditeit en sterfgevallen verloren gaat. Drugsgerelateerde kosten omvatten bijvoorbeeld ook immateriële kosten in de vorm van pijn en lijden, die meestal worden uitgedrukt in termen van levenskwaliteit, maar die meestal worden weggelaten omdat ze zo moeilijk in financiële termen uit te drukken zijn.

Kostenstudies kunnen vanuit verschillende invalshoeken worden uitgevoerd, waardoor hierin verschillende kosten aan de orde kunnen komen, zoals de kosten voor de samenleving als geheel, voor de overheid, voor het gezondheidszorgstelstel, voor derden, of voor de drugsgebruikers zelf en hun familieleden.

 

Het maatschappelijke perspectief

Drugsgerelateerde maatschappelijke kosten behelzen alle direct en indirect door drugsgebruik veroorzaakt kosten die de samenleving moet dragen. Deze kosten worden uitgedrukt in een geldbedrag dat een raming is van de last die drugsgebruikers zijn voor de samenleving (Single et al., 2001).

Het vaststellen van de maatschappelijke kosten van drugsgebruik is om verschillende redenen nuttig. Ten eerste maakt het duidelijk hoeveel de samenleving kwijt is aan drugsgerelateerde zaken en, impliciet, welk bedrag bespaard zou worden als er helemaal geen drugs meer zouden worden gebruikt. Ten tweede wordt duidelijk uit welke componenten de totale kosten zijn opgebouwd en welke bijdrage elke sector aan de samenleving levert. Dergelijke informatie kan helpen om te bepalen waar fondsen het hardst nodig zijn, doordat hieruit bijvoorbeeld kan worden afgeleid waar onvoldoende efficiënt wordt gewerkt en waar kan worden bespaard.

 

Het perspectief van overheidsbestedingen

Het begrip “overheidsbestedingen” verwijst naar de waarde van de goederen en diensten die door de (centrale, regionale of plaatselijke) overheid van het land in kwestie worden ingekocht in het kader van de uitvoering van haar taken (zoals gezondheidszorg, justitie, openbare orde, onderwijs, sociale voorzieningen). Uit de analyse van de overheidbestedingen in een land volgt nuttige informatie over het vermogen van die overheid om geld effectief en efficiënt te gebruiken.

Het ramen van drugsgerelateerde overheidsbestedingen is niet hetzelfde als het ramen van maatschappelijke kosten. De overheidsuitgaven vormen slechts een deel van de maatschappelijke kosten, en dan vooral in de vorm van directe kosten; indirecte kosten vallen er expliciet niet onder, evenmin als kosten die worden gemaakt door particuliere partijen (zoals zorgverzekeraars). Directe overheidsbestedingen die expliciet als “drugsgerelateerd” zijn bestempeld kunnen worden teruggevonden bij uitgebreide evaluaties van officiële financiële verslagen (zoals begrotingen en jaarverslagen). Het wordt moeilijker een vinger achter de uitgaven te krijgen als ze niet expliciet als drugsgerelateerd te boek staan, maar zijn ingebed in programma’s met een breder doel (zoals algemene politiebegrotingen). Directe, maar niet als zodanig vermelde, drugsgerelateerde uitgaven moeten worden berekend met behulp van modellen.

Het belangrijkste doel van de bepaling van de maatschappelijk kosten van drugsgebruik is om een afweging te kunnen maken tussen enerzijds de last die de drugsproblematiek voor de samenleving vormt en anderzijds de kosten voor de samenleving die gepaard gaan met het oplossen van die problematiek (inclusief eventuele indirecte gevolgen). Uiteindelijk gaat het hierbij om de vraag naar effectiviteit en efficiëntie: geven overheden hun geld verstandig en aan de juiste doelen uit? Er is echter geopperd (Reuter, 2006) dat het, als het om beleid gaat, relevanter is om naar de overheidsbestedingen te kijken dan naar de maatschappelijke kosten. De drugsbegroting geeft inzicht in het beleid dat een overheid voert om drugsgebruik en de daarmee samenhangende problemen terug te dringen; daarmee is de eerste stap gezet om te kunnen bepalen of dergelijk beleid wat niveau en inhoud betreft toereikend is.

De door de Europese landen gerapporteerde overheidsbestedingen in verband met de drugsproblematiek variëren van 200 000 EUR tot 2 290 miljoen EUR (3). Deze grote variatie wordt deels verklaard door de verschillen in grootte van de landen en deels door verschillen in de bij de berekening meegenomen uitgaven en de volledigheid van de gegevens. De meeste landen noemen slechts de bestedingen in verband met de tenuitvoerlegging van nationale drugsprogramma’s en laten andere uitgaven gericht op de terugdringing van aanbod en vraag buiten beschouwing. Bovendien zijn niet altijd alle belangrijke soorten drugsgerelateerde overheidsbestedingen in het geheel opgenomen. Slechts 15 van de 23 landen geven gedetailleerde informatie over uitgaven in verband met “gezondheidszorg en sociale hulpverlening” (behandeling, schadebeperking, medisch onderzoek, educatie, preventie en sociale activiteiten) en slechts 14 landen melden hun uitgaven in het kader van “rechtshandhaving” (activiteiten van politie, leger, rechtbanken, gevangenissen, douane en belastingdienst). Informatie over andersoortige bestedingen (zoals administratie, coördinatie, toezicht en internationale samenwerking) is nog schaarser (zeven landen), evenals informatie over regionale en gemeentelijke begrotingen (zes landen).

Zes landen geven gedetailleerde informatie over uitgaven in verband met de aanpak van drugs (tabel 1). In deze landen bedroegen de drugsgerelateerde overheidsbestedingen tussen de 0,11 en 0,96 % van de totale overheidsbestedingen in het betreffende jaar (met de mediaan op 0,32 %) of tussen de 0,05 en 0,46 % van het bruto binnenlands product (BBP) (met de mediaan op 0,15 %). Activiteiten in het kader van “rechtshandhaving” waren verantwoordelijk voor 24-77 % van de totale uitgaven en de rest werd besteed aan “gezondheidszorg en sociale hulpverlening”.

Gezamenlijk melden de Europese landen drugsgerelateerde overheidsbestedingen ter hoogte van 8,1 miljard EUR. Dit bedrag ligt waarschijnlijk ruim onder de werkelijke drugsgerelateerde overheidsbestedingen, gezien de mate waarin uitgaven niet zijn vermeld. De zes in tabel 1 genoemde landen zijn verantwoordelijk voor 76 % van de door de EU-lidstaten en Noorwegen gemelde overheidsuitgaven. Op basis van de door deze zes landen verstrekte gegevens kan worden berekend dat het totale bedrag aan drugsgerelateerde overheidsbestedingen in Europese landen ligt tussen 13 miljard EUR en 36 miljard EUR (4). Dit is tussen de 0,12 en 0,33 % van het BBP van de EU (25 landen) in 2005.

Op EU-niveau is in de begroting voor 2007-2013 een aanzienlijk bedrag gereserveerd door de Europese Commissie voor de aanpak van de drugsproblematiek. Er wordt onderhandeld over een nieuw financieringsinstrument voor drugspreventie en -voorlichting ter hoogte van 21 miljoen EUR. Dit wordt mogelijk eind 2007 aangenomen, waarmee dit jaar 3 miljoen EUR vrijkomt voor transnationale projecten. Andere nieuwe financiële instrumenten, zoals het programma “Preventie en bestrijding van criminaliteit”, het Volksgezondheidsprogramma (2007-2013) en het Zevende kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling (2007-2013), bieden ook financieringsmogelijkheden voor organisaties die op enigerlei wijze actief zijn op het gebied van drugs. Bovendien hebben de Europese Commissie en de lidstaten in 2005 voor 750 miljoen EUR medegefinancierd aan drugsgerelateerde hulpprojecten in derde landen.

In reactie op het EU-actieplan inzake drugs (2005-2008), werkt het EWDD momenteel aan een methode waarmee de lidstaten, kandidaat-lidstaten en Noorwegen gestandaardiseerde gegevens omtrent drugsgerelateerde uitgaven kunnen samenstellen. Hiermee kan het EWDD beter inschatten hoeveel overheidsgeld er gemoeid is met drugs en hoe dit geld is verdeeld over de verschillende activiteiten.

 

Tabel 1: Vergelijking van enkele landen met complete informatie en nadere gegevens over de verdeling van drugsgerelateerde overheidsbestedingen

Land

Totale gerapporteerde bestedingen

Aandeel van de totale bestedingen bestemd voor

bedrag (miljoen EUR)

als percentage van de totale overheidsbestedingen (1) (%)

als percentage van het BBP (2) (%)

gezondheidszorg en sociale hulpverlening (3) (%)

rechtshandhaving (4) (%)

België (5)

Hongarije

Nederland

Finland

Zweden (2002)

Verenigd Koninkrijk

185,9

0,14

0,07

43

54

43,5

0,11

0,05

23

77

2185,5

0,96

0,43

25

75

272,0

0,36

0,18

76

24

1200,0

0,80

0,46

60

40

2290,0

0,29

0,13

51

49

(1) Totale algemene overheidsbestedingen in het jaar (bron: Eurostat).

(2) Bruto binnenlands product in het jaar (bron: Eurostat).

(3) Gezondheidszorg en sociale hulpverlening omvatten behandeling, schadebeperking, medisch onderzoek en onderwijs, preventie en maatschappelijke interventies. Het voor Finland vermelde bedrag omhelst naast “preventie van drugsgebruik” ook materiële schade, monitoring en onderzoek.

(4) Bestedingen aan rechtshandhaving omvatten uitgaven aan politie, leger, rechtbanken, gevangenissen, douane en belastingdiensten.

(5) België heeft ook 3 % van de totaal gerapporteerde bestedingen bestemd voor “beleidsactiviteiten”.

Bronnen:

Nationale focal points en Eurostat.

 

Juridische en beleidsmatige ontwikkelingen in de EU

Eind 2006 heeft de Europese Commissie haar eerste voortgangsverslag (5) over de tenuitvoerlegging van het EU-actieplan inzake drugs (2005–08) gepresenteerd. Hierin werd beoordeeld in welke mate de voor 2006 geplande activiteiten zijn uitgevoerd en of de doelstellingen voor 2006 zijn bereikt. Het EWDD heeft hieraan met de productie van een aantal verslagen zijn steentje bijgedragen. Eenzelfde initiatief zal in 2007 worden ontplooid, voorafgaand aan de definitieve effectbeoordeling van het EU-actieplan inzake drugs, die in 2008 door de Europese Commissie zal worden gepresenteerd.

In juni 2006 heeft de Europese Commissie een groenboek gepubliceerd over de rol van het maatschappelijk middenveld in het drugsbeleid van de Europese Unie (6), zoals was vastgelegd in het actieplan inzake drugs. Dit groenboek is opgesteld met de bedoeling te onderzoeken hoe het best een continue dialoog tot stand kan worden gebracht met maatschappelijke organisaties die actief zijn op het gebied van drugs. Belanghebbenden werden uitgenodigd om commentaar te leveren op twee mogelijkheden voor een gestructureerde dialoog: een drugsforum van het maatschappelijk middenveld als platform voor regelmatig informeel overleg of een thematische koppeling van bestaande netwerken.

De betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij het drugsbeleid in de EU is ook een van de hoofddoelstellingen van het specifieke programma voor drugspreventie en -voorlichting (2007–2013) (7), dat ook door de Europese Commissie is voorgesteld als onderdeel van het algemene programma voor grondrechten en justitie. Het drugsprogramma heeft als algemene doelstellingen vrijheid, veiligheid en recht in Europa te helpen bevorderen door middel van betere voorlichting over de gevolgen van drugsgebruik en door drugsgebruik, verslaving en aan drugs gerelateerde schade te voorkomen en terug te dringen. Voor de periode 2007-2013 beschikt dit programma over een totaalbudget van 21 miljoen EUR. Het drugsprogramma wordt nog besproken in het Europees Parlement en in de Raad, in het kader van de goedkeuring ervan volgens de medebeslissingsprocedure.De nieuwe

 

EWDD-verordening

Op 12 december 2006 ondertekenden het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie de herschikte EWDD-verordening, die in januari 2007 van kracht werd.

In de nieuwe verordening wordt het belang onderstreept van de belangrijkste indicatoren en wordt opgemerkt dat de toepassing ervan noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken van het Waarnemingscentrum. Verder wordt benadrukt dat er een informatiesysteem ontwikkeld moet worden dat gevoelig is voor nieuwe en in opkomst zijnde trends.

Het nieuwe document verruimt de opdracht van het EWDD. Er wordt nu specifiek verwezen naar het leveren van informatie over het gecombineerde gebruik van legale en illegale psychoactieve stoffen en naar beste praktijken in de lidstaten. Het EWDD kan daarnaast middelen en instrumenten ontwikkelen waarmee de lidstaten hun nationale beleid gemakkelijker kunnen volgen en evalueren en waarmee de Europese Commissie op EU-niveau hetzelfde kan doen. Al deze nieuwe elementen stellen het agentschap in staat een completer beeld te schetsen van het fenomeen drugs.

In de nieuwe verordening wordt meer nadruk gelegd op de samenwerking met partners, met name Europol voor wat betreft het volgen van nieuwe psychoactieve stoffen, en andere partners zoals de Wereldgezondheidsorganisatie, de VN en bevoegde autoriteiten op het gebied van statistiek, om optimale efficiëntie te bereiken. In de nieuwe verordening wordt verder verduidelijkt aan welke landen het EWDD, op verzoek van de Commissie en met de goedkeuring van de raad van bestuur, zijn knowhow mag overdragen.

De rol van het Reitox-netwerk van nationale focal points wordt in het nieuwe document duidelijker gedefinieerd. De herschikking leidt verder tot een aanpassing van het reglement inzake het wetenschappelijk comité. Het agentschap krijgt zo de beschikking over een samenhangende, onafhankelijke groep eminente wetenschappers. Dit wetenschappelijk comité zal niet alleen de kwaliteit van het werk van het EWDD helpen garanderen, maar ook fungeren als brug naar de rest van de wetenschappelijke- en onderzoekswereld.

 

Nieuwe nationale wetgevingTerugdringing van het drugsaanbod

Het afgelopen jaar hebben lidstaten talrijke wijziging in hun wetgeving aangebracht om drugsgebruik terug te dringen, maar er zijn ook landen die actie hebben ondernomen ter verbetering van de wettelijke kaders om drugshandel aan te pakken en het drugsaanbod terug te dringen.

In Ierland betrof een van de wezenlijke veranderingen de invoering van de Wet strafrechtspleging (“Criminal Justice Act”) van 2006, waarin de levering van drugs aan gevangenen als een nieuw delict wordt gedefinieerd en bepalingen zijn opgenomen voor de aanpak van asociaal gedrag alsook wordt voorgesteld de minimumstraf van tien jaar voor het illegaal verhandelen van drugs met een straatwaarde van 13 000 EUR of meer strenger toe te passen. Lidmaatschap van en hulpverlening aan een “criminele organisatie” (als in de wet gedefinieerd) worden bestraft en er is een registratiesysteem voor drugscriminelen ingesteld, waarbij mensen die veroordeeld zijn voor illegale drugshandel na hun vrijlating uit de gevangenis verplicht zijn de politie van hun verblijfplaats op de hoogte te houden. In Hongarije zijn juist procedurele veranderingen doorgevoerd: hier zijn met het oog op de bestrijding van drugsgerelateerde criminaliteit alle politieactiviteiten met betrekking tot drugs en precursoren in één enkele, alomvattende wet ondergebracht.

Bovendien zijn er nieuwe procedures voor het gebruik van bepaalde middelen ter bestrijding van de drugshandel opgesteld en zijn bestaande procedures verbeterd. In Estland is de Wet op verdovende middelen en psychotrope stoffen en bijbehorende besluiten in mei 2005 aangepast om breder toezicht mogelijk te maken. In Roemenië is via een in juni 2006 in werking getreden wet het Europese aanhoudingsbevel ingevoerd, inclusief procedures voor het gebruik ervan. Tevens zijn hierin maatregelen genomen ter verbetering van justitiële samenwerking, observatie en grensoverschrijdende achtervolging en de overdracht van juridische procedures. In Bulgarije regelt het nieuwe in oktober 2005 ingevoerde wetboek van strafvordering gecontroleerde aflevering, vertrouwelijke transacties en undercoveronderzoek. Er zijn ook bepalingen voor de tijdelijke bescherming van getuigen in drugszaken en, in bepaalde gevallen, voor de bescherming van de identiteit van getuigen, alsmede speciale regels voor het ondervragen van dergelijke getuigen en de inzet van undercover-agenten.

Justitie in andere landen beschikt over gelijksoortige middelen. In Tsjechië wordt bij gerechtelijke procedures in drugszaken vaak gebruik gemaakt van de bepalingen in het wetboek van strafvordering die de bescherming van de identiteit van getuigen en observatie van personen mogelijk maken. Ook in Cyprus is de wet ter bescherming van getuigen veelvuldig ingezet in drugszaken.

De recente toename van de smokkel van cocaïne heeft gezorgd voor meer aandacht voor het Caraïbisch gebied. In Nederland bestaat hiervoor sinds begin 2003 op Schiphol een speciale rechtbank inclusief gevangenis. Vanaf het begin van 2005 is er sprake van 100-procentscontrole op alle vluchten uit bepaalde Caraïbische landen. In 2004 werden per maand gemiddeld 290 drugskoeriers gearresteerd; begin 2006 was dit afgenomen tot tachtig per maand. In Frankrijk versterkt een wet uit oktober 2005 de samenwerking met de Caraïbische regio, met als doel illegale drugs die door de lucht of over zee worden vervoerd te onderscheppen.

 

Drugstests

Verschillende landen hebben de invoering gemeld van wetgeving die drugstests van chauffeurs, arrestanten, gevangenen of werknemers in diverse situaties toestaat, definieert of reguleert.

Steekproefsgewijze controle van chauffeurs, met gebruik van apparatuur voor snelle tests ter plaatse, is nu toegestaan in Litouwen, krachtens de motie tot goedkeuring van het nationale programma voor verkeersveiligheid (2005-2010), alsmede in Luxemburg, dankzij een wetsvoorstel uit 2004 dat de wet op de verkeerscontrole wijzigt. In Letland is het onder het aangepaste strafrecht nu mogelijk chauffeurs van wie vermoed wordt dat ze een voertuig onder invloed hebben bestuurd en die weigeren een test te ondergaan te bestraffen, met de mogelijkheid van een gevangenisstraf bij meerdere weigeringen binnen een jaar. Eveneens in Letland bepaalt de gewijzigde politiewet nu dat iemand naar een medische inrichting mag worden gebracht om vast te laten stellen of hij of zij alcohol, verdovende middelen, psychotrope of toxische stoffen heeft gebruikt, onder verwijzing naar de verordening die de procedure beschrijft. Procedures voor drugstests van chauffeurs worden nader beschreven in de selected issue over drugs in het verkeer uit 2007.

In Schotland mogen bepaalde groepen arrestanten nu, net als in Engeland en Wales, op drugs worden getest en de nieuwe, in juni 2005 door het Ierse Ministerie van Justitie, Rechtsgelijkheid en Hervorming van het Recht voorgestelde regels voor strafinrichtingen, maken verplichte drugstests voor gevangenen mogelijk. Er wordt gesteld dat dit in het belang is van de openbare orde, veiligheid, gezondheid en bewaking en dat de tests worden uitgevoerd op urinemonsters, speeksel en/of haar.

In Noorwegen mogen op het werk geen drugstests meer worden uitgevoerd na instemming door de werknemer of de sollicitant. Na het van kracht worden van artikel 9-4 van de wet op het arbeidsmilieu van 2005, kan een werkgever alleen van een werknemer of sollicitant verlangen een drugstest te ondergaan onder de omstandigheden die zijn omschreven in de regelgeving, wanneer het onder invloed uitvoeren van het werk bijzonder gevaarlijk is, of wanneer de werkgever van oordeel is dat testen nodig is om het leven en de gezondheid van werknemers of een derde te beschermen. Het nieuwe Finse regeringsbesluit inzake drugstests op het werk omvat een uitgebreide lijst voorwaarden, waaronder instemming, maar ook kwaliteitseisen voor de testlaboratoria, monsters en testresultaten.

In Tsjechië zijn de regels voor drugstests door de politie, gevangenismedewerkers en werkgevers nu vastgelegd in wet 379/2005 inzake “maatregelen ter bescherming tegen schade door tabaksproducten, alcohol en andere verslavende stoffen”. Een professioneel onderzoek is verplicht wanneer redelijkerwijs mag worden verondersteld dat het gebruik van een stof de persoon in kwestie dusdanig beïnvloedt dat daardoor schade zou kunnen worden berokkend aan hem- of haarzelf of aan anderen. De wet bepaalt ook wanneer politiemensen, gevangenismedewerkers of werkgevers een ademtest mogen uitvoeren of een speekselmonster mogen nemen. Medisch onderzoek, op basis van een ademtest of monsters van biologisch materiaal, mag alleen worden uitgevoerd in gezondheidszorgfaciliteiten die beschikken over voldoende professionele en operationele deskundigheid.

 

Drugsgerelateerde criminaliteit

De preventie van drugsgerelateerde criminaliteit staat hoog op de Europese politieke agenda. Zo wordt dit in de huidige EU-drugsstrategie als een van de belangrijkste doelen gedefinieerd in het kader van het streven naar een hoog veiligheidsniveau voor het algemene publiek.

Een van de voor 2007 geplande taken in het EU-actieplan inzake drugs (2005-2008) is het aannemen van een gemeenschappelijke definitie van “drugsgerelateerde criminaliteit”, op basis van een voorstel van de Europese Commissie, gebaseerd op door het EWDD voorgelegde studies. Verschillende disciplines en professionals bedoelen verschillende dingen met “drugsgerelateerde criminaliteit”, maar het begrip omvat grofweg vier categorieën: psychofarmacologische misdrijven (gepleegd onder invloed van een psychoactieve stof), economisch-compulsieve misdrijven (door verslaafden gepleegd om aan geld/goederen/drugs te komen), systemische misdrijven (gepleegd als onderdeel van de illegale drugshandel) en drugsdelicten (zoals gebruik, bezit, dealen, smokkel, enz.) (zie ook EWDD, 2007a).

Definities van de eerste drie genoemde soorten drugsgerelateerde criminaliteit kunnen in de praktijk lastig toe te passen zijn, en gegevens hierover zijn er nauwelijks en als ze er al zijn, zijn ze fragmentarisch. Gegevens over “aangiften” (8) van drugsdelicten zijn in alle in dit verslag onderzochte Europese landen beschikbaar. De gegevens weerspiegelen echter de verschillen tussen de nationale wetgevingen, alsmede de verschillende manieren waarop de wetten worden toegepast en gehandhaafd, en de verschillen ten aanzien van de middelen en prioriteiten die aan specifieke delicten worden toegekend door opsporings- en vervolgingsinstanties. Daarnaast bestaan er verschillen tussen landen in de informatiesystemen voor drugsdelicten, met name met betrekking tot de rapportage- en registratieprocedures, dat wil zeggen dat er uiteenlopende procedures bestaan als het gaat om de vraag wat er wordt geregistreerd, wanneer registratie plaatsvindt en op welke wijze dit gebeurt. Door deze verschillen is het lastig gegevens tussen de diverse EU-landen direct met elkaar te vergelijken en is het beter om trends dan absolute aantallen te vergelijken, en om bij de analyse van gemiddelde trends in Europa rekening te houden met de omvang van de verschillende nationale bevolkingen. Over de hele EU genomen is het aantal “aangiften” van drugsdelicten tussen 2000 en 2005 toegenomen met gemiddeld 47 % (figuur 1). De gegevens laten een groeiende trend zien in alle rapporterende landen, met uitzondering van Letland, Portugal en Slovenië, die in die periode van vijf jaar juist een afname lieten zien (9).

De verhouding tussen gebruiksdelicten en smokkel- en handelsdelicten varieert, maar de meeste Europese landen melden dat het grootste deel van de delicten te maken heeft met bezit en/of gebruik van drugs, met in Spanje in 2005 zelfs een percentage van 91 % (10). In Tsjechië, Luxemburg, Nederland, Turkije en Noorwegen houden de meeste gerapporteerde drugsdelicten echter verband met het dealen in en smokkelen van drugs, met in Tsjechië in 2005 zelfs 92 % van alle gerapporteerde drugsdelicten.In de meeste Europese landen is cannabis de illegale drug die het vaakst bij de gerapporteerde drugsdelicten betrokken is (11). In de landen waar dit het geval is, kwam in 2005 42 tot 74 % van alle drugsdelicten voor rekening van met cannabis verband houdende strafbare feiten. In Tsjechië voeren delicten in verband met metamfetamine de lijst aan, met een aandeel van 53 % van alle drugsdelicten. In Luxemburg is cocaïne de drug die het vaakst gemeld wordt (35 % van alle drugsdelicten).

In de periode 2000-2005 is het aantal “aangiften” van drugsdelicten waarbij cannabis betrokken was in de meeste rapporterende landen gelijk gebleven of gestegen, met op EU-niveau een gemiddelde stijging van 36 % (figuur 1). In Tsjechië (2002-2005) en Slovenië (2001-2005) was evenwel sprake van een neerwaartse trend.

Met uitzondering van Luxemburg en Nederland is in alle rapporterende landen, cannabis de drug waarvan het vaakst sprake is bij delicten in verband met het gebruik/bezit van drugs. Het percentage strafbare feiten in verband met gebruik waarbij cannabis betrokken is sinds 2000 in verschillende landen gedaald (Griekenland, Italië, Cyprus, Oostenrijk, Slovenië en Turkije) en in het laatste jaar (2004-2005) waarover statistieken beschikbaar zijn zelfs in de meeste rapporterende landen. Mogelijk houdt dit verband met het feit dat de rechtshandhaving in die landen minder is gericht op cannabis dan op andere drugs (12).

Het aantal met cocaïne verband houdende delicten steeg in de periode 2000-2005 in alle Europese landen met uitzondering van Duitsland, waar het aantal relatief stabiel bleef. Het EU-gemiddelde nam in die periode met 62 % toe (figuur 1).

Met betrekking tot de “aangiften” van drugsdelicten waarbij heroïne een rol speelt, is tussen 2000 en 2005 het plaatje anders dan bij cannabis en cocaïne: het aantal viel in de Europese Unie met gemiddeld 15 % terug, vooral tussen 2001 en 2003. De nationale trends in heroïnedelicten laten echter een divers beeld zien in deze periode, met opwaartse trends in een derde van de landen (13).Onderzoek naar de drugsproblematiekFinanciering

Europees onderzoek met betrekking tot drugs, waarover door de nationale focal points wordt gerapporteerd, wordt gefinancierd uit nationale en Europese overheidsfondsen. Diverse lidstaten melden dat onderzoek naar drugs wordt gefinancierd uit de algemene nationale onderzoeksmiddelen (Duitsland, Nederland, Finland, het Verenigd Koninkrijk), onderzoeksmiddelen van het ministerie van Volksgezondheid (Italië) of vanuit middelen die worden beheerd door de nationale coördinatie-instantie met betrekking tot drugs (Frankrijk, Zweden). In Roemenië wordt het onderzoek gefinancierd door internationale organisaties, zoals het Mondiaal Fonds.

 

Onderzoeksactiviteit

Ervan uitgaande dat wetenschappelijke publicaties die onderhevig zijn aan intercollegiale toetsing indicatief zijn voor wetenschappelijke activiteit, is een analyse uitgevoerd van dergelijke publicaties in 2005 en 2006 en van publicaties die in de nationale verslagen worden genoemd. Hieruit is een patroon van onderzoeksprioriteiten af te leiden dat verschilt per land.

De behandeling van verslaving blijkt een belangrijk onderzoeksthema te zijn, waarbij in de meeste studies wordt gekeken naar verschillende aspecten van substitutiebehandelingen. Onderzoek naar preventie maakt een veel kleiner deel uit van de in de nationale verslagen aangehaalde wetenschappelijke literatuur. Van de vijf voornaamste indicatoren van het EWDD, komen publicaties over infectieziekten het meest voor, gevolgd door publicaties over de prevalentie van drugsgebruik onder jongeren.Drugs in het verkeer, een van de selected issues van het EWDD in 2007

Psychoactieve stoffen kunnen iemands vermogen om een auto te besturen zodanig beïnvloeden dat het risico op ongevallen en letsel wordt vergroot. In een selected issue over drugs in het verkeer wordt een overzicht gegeven van de uitkomsten van verschillende soorten onderzoeken naar dit fenomeen, met de nadruk op cannabis en benzodiazepinen, maar ook op preventie en juridische benaderingen van dit probleemgedrag.

Deze selected issue is zowel in drukvorm als online verkrijgbaar, maar uitsluitend in het Engels.

Er zijn verschillen tussen de landen in de typen wetenschappelijke publicaties die in de nationale verslagen worden geciteerd. Onderzoek naar behandelingen, met name van drugsgebruikers met hepatitis C, wordt vooral veel in het Duitse verslag genoemd, terwijl in het Nederlandse verslag veel aandacht wordt besteed aan nieuwe behandelmethoden. Door het Verenigd Koninkrijk genoemde onderzoeken hebben met name betrekking op problematisch drugsgebruik, criminaliteit en marktkwesties. De weinige verwijzingen naar neurowetenschappelijk onderzoek zijn overwegend Nederlands; maar de Franse MILDT heeft op dit gebied ook enkele onderzoeksprojecten gefinancierd.

Onlangs opgestarte onderzoeksprogramma’s wijzen op gelijksoortige nationale onderzoeksprioriteiten onder de lidstaten. In Duitsland worden de nationale onderzoeksmiddelen ingezet om de drugshulpverlening te optimaliseren, zodat kan worden voldaan aan de vraag naar behandelingen, met inbegrip van fundamenteel onderzoek. In 2006 heeft Nederland het onderzoeksprogramma “Risicogedrag en Afhankelijkheid” geïntroduceerd. In het Verenigd Koninkrijk zijn onlangs onderzoeken begonnen naar de kwaliteit van behandelsystemen en naar zeer jonge probleemgebruikers. De nieuwe lidstaten concentreren zich met name op het bouwen aan het wetenschappelijke fundament voor hun volgsystemen, onder andere door middel van enquêtes onder jongeren.

 

EU-onderzoek

De EU financiert drugsonderzoek via kaderprogramma’s voor onderzoek. Het meest recente kaderprogramma (het zevende, voor de periode 2007-2013) is eind 2006 van start gegaan. Diverse onderzoeksprojecten die in 2005/2006 verslag hebben gedaan van hun resultaten, zijn voortgekomen uit het thema “Levenskwaliteit” van het vijfde EU-kaderprogramma voor onderzoek (1998-2002). Hieronder de programma’s QCT voor de drangbehandeling van drugsafhankelijke criminelen in Europa, COCINEU voor de ondersteuning van cocaïne- en crackgebruikers in Europa en ISADORA voor geïntegreerde diensten gericht op dubbele diagnose (comorbiditeit) en optimaal herstel van verslaving.

Bron: Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving